关于“规范和强化污染场地修复管理”的建议
江苏省环保厅：
为了更好的促进江苏省土壤修复领域的规范管理和修复产业的健康发展。2016年初，江苏省环境科学学会及江苏圣泰环境科技股份有限公司广泛组织江苏省土壤修复领域政产学研各个层面的力量，包括中科院南京土壤所、江苏省环科院土壤研究所、环境保护部南京环境科学研究所土壤污染防治研究中心、省地质调查研究院、省农科院、南京大学地球科学系、东南大学岩土工程研究所、南京农业大学等成立江苏省环境科学学会土壤与地下水修复专业委员会，旨在为形成健全综合的土壤修复政策体系提供支撑，促进修复技术的发展和建立起修复市场中各方畅通的协调机制，凝聚和壮大专业高效的修复企业。
为此专委会的第一个重要工作就是就目前我省修复领域的管理现状进行了分析整理。以修复项目的管理流程为主线，分析了修复的市场准入、招标、修复过程和验收等方面存在着的政策和监管不足，并提出了加强市场管理和科学施工管理的建议，最终形成了《关于规范和强化污染场地修复管理的建议》（以下简称《建议》）。
该《建议》在形成过程中得到了中科院南京土壤所陈梦舫研究员、东南大学岩土工程研究所杜延军所长等专家的指导，在初稿形成后又通过专委会主任会议的讨论和修改最终形成了《关于规范和强化污染场地修复管理的建议》。
江苏省环境科学学会
2016年6月2日
关于规范和强化污染场地修复管理的建议
一、当前我省污染场地修复的管理现状
从2006年开始展开全国土壤污染状况调查之后，我国陆续出台了多项与土壤污染相关的政策文件。2012年11月26日国家四部委联合发布的《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》 ，2014年2月环保部发布《污染场地土壤修复技术导则》等5项标准，4月通过的《环境保护法》修订案增加了土壤修复的内容，2015年1月1日起正式实施的《环境保护法》也对土壤污染防治做了重要规定，将土壤污染防治工作上升到另一个高度。十三五环保规划中也明确了土壤污染防治要求，《土壤环境保护法》或《土壤污染防治法》被列为全国人大第一类立法计划项目。
但，目前法律、法规和标准建设在总体上尚处于初级阶段，在具体土壤修复项目实施时，还缺少相应有针对性的政策规范和政府部门的有效监管，造成各地在面对这一问题时出现了两种不同的情况：一是不知道该怎么办，在得不到明确的政策依据时，久拖不决；二是按各自的理解、认识套用其他方面的政策，结果总体是张冠李戴，得不到应有的效果，总体修复质量低下的问题日渐显现。其问题主要是市场准入、招标、修复过程和验收等方面存在着政策和监管的缺失。
（一）市场准入管理问题
市场准入管理混乱主要表现在为资质认定。我省目前普遍依据住建部门的环保工程施工资质或省环保协会的土壤修复资质决定市场准入，但住建部门的资质完全没有针对性，协会资质相对合理，但资质评定办法不够完善。这样的现状导致真正有能力的单位无资质，无能力的单位能中标，亟需进行规范。
（二）招标管理问题
招标管理混乱主要表现为招标主体和评标办法。
1、招标主体的问题。目前的招标主体是各掌握土地使用权的单位，在目前总体对土壤修复认识不足、无明确规则的情况下，分散的招标主体更使得招标办法五花八门，更加无法保证招到合适的中标人。而民营企业更是普遍缺乏对土壤修复的了解，只能简单的以最低价中标，由于各自利益的考虑，最后修复质量得不到保障。
2、评标办法的问题。目前普遍是两种办法。（1）综合评标：主要是企业综合实力、技术方案、价格三个方面。问题最大的是企业综合实力，首先是根本无针对性和实际需要的人员学历、职称、执业资格成了有能力企业的拦路虎，更有甚者国外学历和执业资质还不认。业绩最大的问题是没有考虑业绩的针对性和质量，仅从规模、数量上评定。（2）最低价中标：由于当前各项管理的缺失，造成中标企业能力无法保证，必要的修复成本无法保证，最终导致修复质量低下。
（三）修复过程的管理问题
经过近几年的土壤环境修复工作，产业有了一定的发展，但由于大多数企业都是从水务，大气等环保产业或岩土工程等行业起步，在专业人才、修复技术成熟度，科学合理施工和安全管理等方面依然存在混乱和风险，尤其在科学施工方面有待进一步完善。
1、修复方法的问题。修复是为了土壤不再有对环境的污染，而总体上不同区域对污染的要求是不一样的，修复方法不当也会造成新的污染。但目前，并没有对此进行规范，修复技术、修复工艺等修复方法主要是专家评定，而不同的专家有不同的认识，最终可能会造成了局部貌视已修复，而在区域功能上看还要再修复，会造成重大浪费，甚至是无法挽回的损失。
2、修复目标值的问题。虽然国家已明确规定根据场地用途设定修复目标。但由于国内场地复杂，许多污染成分不在规范内，不同调查公司采用数值不同，存在着同一污染物质的修复目标不同的混乱情况。
3、施工过程的问题。我们的土壤修复起步晚，缺乏具有丰富知识和经验的专业人才，适合本土需要的修复设备也不足。在制定修复技术方案时，往往只注重工艺的选择，对工程应用的把握不足，往往造成后续施工无法顺利实施，特别是多种污染物复合或混合污染、大规模场地方面。同时，土壤污染修复工程不仅涉及岩土强度，还涉及消除污染，安全防护，防止二次污染等多方面的要求，而目前的修复工程施工及管理中，往往偏重于岩土施工，而非综合性施工管理。这些问题造成了修复过程中出现问题时，出于自身利益考虑，施工单位和建设单位通常会为达到验收的目的共同采取变通处理和简化验收的办法，虽然通过了验收，但土壤并没有得到真正的修复，埋下了后期爆发污染事件的隐患。
另外，在工程施工过程中出现固废，排污管道等新污染源及二次污染时，缺失管控办法，由于表象难以发现，也埋下了污染隐患。
4、验收问题
对修复工程施工效果的控制最重要的是科学验收管理 。而在实际的修复工程中，验收单位管理职责不明晰、验收方法可操作性和公正性还有待进一步完善。
5、设计与施工分离的问题
土壤污染修复具有重投资、重技术的行业属性，并具有隐蔽性、复杂性、长期性、累积性、不均匀性和难可逆性等特点。在这个领域中由于实际修复工程经验不足，土壤修复技术大多还处于研究阶段，与工程应用还是两个概念。同时在实际修复工作中往往存在修复技术方案或设计与施工单位分离的情况，容易造成修复结果责任划分不清，影响修复效果。
二、规范加强市场管理和科学施工管理的建议
（一）市场准入管理
在国家层面还没有出台土壤修复资质管理办法的情况下，对于土壤修复这一技术难度高、责任重大的行业，建议要设立临时性的准入资格认证。为防止条块分割、标准不一的情况，建议由环保部门牵头制订准入资格认证办法。办法主要应考虑企业人员从业经历、企业已成功修复的项目业绩、专用修复设备等有针对性的体现修复能力的因素。
（二）招标管理
1、招标主体。招标主体仍应为土地使用权的单位，但准入和招标办法应由环保部门审核通过。
2、评标办法。与市场准入一样的理由一致，应由环保部门制订。可以分两类型制订两种办法：
（1）综合评标。应主要考虑技术方案和商务价格两方面，不应有其他针对性、指向性的限制。技术方案是企业能力和经验的体现，在当前无技术标准和施工规范的情况下权重不应低于40%，成功的修复案例、技术成果等只能作为技术方案的佐证材料，以说明方案的可行性。技术标由专家评定，主要应评定：整体方案的合理性和可行性、项目组人员从业经历和组成合理性、所用技术的合理性、相应的工艺和设备的可行性、施工流程和质量控制的合理性、安全文明施工管控措施等。在有条件时，应鼓励以中试的办法评定技术标，最具说服力。国有单位原则上应采用综合评标。
（2）最低价中标。确有必要的项目也可采用最低价中标，前提是对技术能力按技术标评定办法进行评定，合格单位才有权进行价格竟争。价格也应采用一次定价的办法，避免价格恶性竞争，导致施工企业虽有能力，因成本问题弄虚作假作假。
（三）修复过程的管理
1、修复方案的管控。经专家评定的修复方案要在环保部门进行备案管理，作为检查、监督、验收的依据。在土壤修复的总体规划和场地修复规范未出台前，环保部门应尽早制订土壤修复的总体基本要求，防止不同地区、不同专家的不同认识造成修复不当的现象发生。应实行项目经理认证上岗制，杜绝无修复能力和经验的人员上网。应建立有效修复技术的认证办法，未进行认证的修复技术不得应用在修复方案中。更应制订各类修复施工的工法加以推广应用，无工法的施工方案应进行中试，防止修复技术得不到真正实施。
2、修复目标值。完善和规范目前中科院土壤所目标值计算办法，以统一各主要用途场地各类污染物的修复目标值，防止不同调查公司应数据采用不同造成的目标值不致的情况发生。对还未涉及的污染物，应参考、使用发达国家和地区的修复目标值，以尽可能防范今后再行修复的现象发生。修复目标值应作为修复方案的主要内容进行明确。
3、施工过程的管理。应实行质量控制监理制，制订土壤修复监理单位的资格要求和监理规范，确保修复方案的完全实施。
（四）验收管理。应特别加强验收的监管工作，制订验收规范，明确验收主体、验收监管部门、验收办法、验收程序、验收文件和验收文件备案部门，防止不合格的修复工程得到验收。
（五）允许修复设计与施工单位统一。在目前土壤修复行业技术标准、施工规范、修复设备材料标准等还缺失的情况下，修复施工主要都是施工单位的特有技术、工艺，很难做到修复设计与施工分离。否则，会出现责任不清，互相推诿，不能达到修复目标等情况。所以，建议在修复规划方案明确的前提下，允许修复设计与施工由一家单位实施。
